Úrskurður Umboðsmanns

A er Jón Kristjánsson

Sjávarútvegsmál. Leyfi til vísindarannsókna. Stjórnarskrá. Atvinnufrelsi. Tjáningarfrelsi. Skilyrði stjórnvaldsákvörðunar. Meðalhófsreglan. Jafnræðisregla. Úthlutun aflaheimildar til að standa undir kostnaði rannsókna á lífríki sjávar. Meinbugir á lögum. (Mál Nr. 2607/1998)

A kvartaði yfir afgreiðslu sjávarútvegsráðuneytisins á umsókn hans um leyfi til fiskifræðilegra rannsókna og beiðni um heimild til að veiða þorsk utan aflamarks til að standa undir hluta rannsóknarkostnaðar.

Umboðsmaður rakti 13. gr. laga nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Tók hann fram að samkvæmt ákvæðinu væri sjávarútvegsráðherra heimilt að fenginni umsögn Hafrannsóknastofnunarinnar að veita tímabundnar heimildir til vísindalegra rannsókna í fiskveiðilandhelgi Íslands. Í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins til A kom fram að ráðuneytið hefði í tilefni af beiðni A leitað eftir umsögn Hafrannsóknastofnunarinnar í samræmi við framangreint ákvæði. Féllst ráðuneytið á, með tilliti til umræddrar umsagnar, að veita A leyfi til sjálfstæðra rannsókna með tilteknum skilyrðum ef A teldi ástæðu til að afla gagna sem ekki lægju þegar fyrir hjá Hafrannsóknastofnuninni.

Umboðsmaður lagði á það áherslu að ekki yrði sú ályktun dregin af ákvæði 13. gr. laga nr. 79/1997 að heimild ráðherra til að veita leyfi til veiðitilrauna og rannsókna samkvæmt ákvæðinu takmarkaðist við að þær upplýsingar og gögn sem umsækjandi áformaði að afla lægju ekki fyrir hjá Hafrannsóknastofnuninni. Eftir stæði því það álitaefni hvort og í hvaða mæli ráðherra væri almennt heimilt að binda leyfi samkvæmt greininni slíku skilyrði. Af þessu tilefni rakti umboðsmaður fyrirmæli 2. mgr. 73. og 75. gr stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 um tjáninga- og atvinnufrelsi. Tók hann fram að vísindarannsóknir af hálfu aðila sem hefði þær að atvinnu sinni félli undir fyrrnefnt ákvæði um atvinnufrelsi. Þá benti umboðsmaður á að með tilliti til lögskýringargagna yrði að leggja til grundvallar að 2. mgr. 73. gr. um tjáningafrelsi tæki til réttar manna til að leita, taka við og miðla vitneskju og hugmyndum. Mikilvægur þáttur tjáningafrelsisins væri því frelsi til þekkingaröflunar og vísindarannsókna sem væri samkvæmt þessu verndað af 2. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar. Yrðu því ekki settar skorður nema með þeim skilyrðum sem fram kæmu í 3. mgr. 73. gr. hennar.

Umboðsmaður vakti athygli á því að í tilviki veiðitilrauna og annarra vísindalegra rannsókna á sjávardýrum og fiskum í fiskveiðilandhelginni lékust annars vegar á sjónarmið um vísindafrelsi og upplýsingaöflun þannig að stjórnarskrárverndað tjáningafrelsi manna yrði ekki takmarkað umfram leyfileg mörk og hins vegar um að rannsóknirnar beindust að takmarkaðri auðlind þar sem þörf gæti verið á að setja því skorður í hvaða mæli gengið væri á einstakar tegundir. Enda þótt það kynni að vera í þágu sjónarmiða um verndun takmarkaðrar auðlindar að sjávarútvegsráðherra tæki ákvörðun um að áður en til rannsókna á grundvelli 13. gr. laga nr. 79/1997 kæmi væri gengið úr skugga um hvort nauðsynlegar upplýsingar væru fyrir hendi hjá opinberum aðilum sem umsækjandi hefði aðgang að taldi hann að án sérstakrar lagaheimildar yrði að fara mjög varlega í að beita slíku skilyrði. Þar gengju þau réttindi einstaklinga sem varin væru af stjórnarskránni framar.

Í samræmi við þau sjónarmið sem rakin hefðu verið um lagagrundvöll leyfisveitingar samkvæmt 13. gr. laga nr. 79/1997 og þeirra áhrifa sem ofangreind stjórnarskrárákvæði hefðu á beitingu þess í einstökum tilvikum var það niðurstaða umboðsmanns að sjávarútvegsráðuneytið hefði ekki sýnt fram á að framangreint skilyrði, um að leyfi til A yrði aðeins veitt að því marki sem þau gögn sem hann fyrirhugaði að afla væru ekki þegar til staðar í gagnagrunni Hafrannsóknastofnunarinnar, hefði verið nauðsynlegt eða lögum samkvæmt. Lagði umboðsmaður áherslu á að við mat á þýðingu 2. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar um tjáningafrelsi fyrir úrlausn um lögmæti ákvörðunar ráðuneytisins, og beitingar þess á 13. gr. laga nr. 79/1997 af því tilefni, yrði sérstaklega að hafa í huga sjónarmið um meðalhóf, sbr. einnig 12. gr. stjórnsýslulaga, við afmörkun á því hvort umrædd takmörkun á vísindafrelsi A var nauðsynleg í merkingu undantekningarákvæðis 3. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar.

Í beiðni sinni til sjávarútvegsráðuneytisins óskaði A einnig eftir heimild til að veiða þorsk utan aflamarks til að standa undir hluta rannsóknarkostnaðar. Þessu hafnaði ráðuneytið á grundvelli þess að ekki stæði til þess lagaheimild. Umboðsmaður rakti ákvæði laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða. Taldi hann enga vísbendingu að finna í þeim lögum eða lögum nr. 79/1997 að leyfum til vísindalegra rannsókna fylgdu veiðiheimildir umfram aflahlutdeild viðkomandi skips sem ætlað væri til rannsóknanna. Taldi umboðsmaður því ekki ástæðu til að gera athugasemdir við framangreinda niðurstöðu sjávarútvegsráðuneytisins í máli A.

Umboðsmaður benti á að samkvæmt gögnum málsins og skýringum ráðuneytisins væri ljóst að Hafrannsóknastofnuninni hefði meðal annars veitt afla án aflamarks sem ráðstafað hefði verið til sölu við eigin rannsóknir. Benti umboðsmaður á að stofnuninni væru falin ákveðin verkefni með lögum til að afla þekkingar um hafið og lífríki þess auk ráðgjafar við stjórnvöld sem byggðist meðal annars á upplýsingaöflun um ástand fiskistofna við landið. Rannsóknir stofnunarinnar væru því byggðar á beinni lagaskyldu til að sinna rannsóknum og öflun þekkingar um hafið og lífríki þess. Staða Hafrannsóknastofnunarinnar og þeirra sem fengu leyfi samkvæmt 13. gr. laga nr. 79/1997 væri því ekki sambærileg í lagalegu tilliti, sbr. skilyrði jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Hins vegar taldi umboðsmaður rétt að vekja athygli sjávarútvegsráðherra á því, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ekki nyti við beinna fyrirmæla í lögum um veiðar af hálfu Hafrannsóknastofnunarinnar eða aðgengi hennar að auðlindum sjávar í þágu rannsókna hennar og að það yrði tekið til athugunar að setja í lög ákvæði þar um. Þá væri eðlilegt með tilliti til atvinnu- og tjáningafrelsis við vísindarannsóknir, auk almennra jafnræðissjónarmiða, að samhliða því yrði tekið til athugunar í hvaða mæli þeir, sem fengið hefðu leyfi til að stunda rannsóknir á nytjastofnun í fiskveiðilandhelginni, fengju í einhverjum mæli hliðstæðar heimildir eða hvort þeirra rannsóknir yrðu eingöngu að byggjast á því að þeir, samkvæmt núgildandi lögum, yrðu að ráðstafa til þess eigin aflamarki eða að semja við handhafa aflmarks um slíkar veiðar.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til sjávarútvegsráðuneytisins að það tæki mál A til endurskoðunar, kæmi fram ósk þess efnis frá honum, og að ráðuneytið tæki þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin væru í álitinu.

I.

Hinn 26. nóvember 1998 leitaði til mín A og kvartaði yfir afgreiðslu sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 23. október 1998, á umsókn hans um leyfi til fiskifræðilegra rannsókna en þar óskaði hann jafnframt eftir heimild til að veiða þorsk utan aflamarks til að standa undir hluta rannsóknarkostnaðar.

Beinist kvörtun A annars vegar að þeim skilyrðum sem ráðuneytið setti fyrir því leyfi til rannsókna sem hann fékk. Telur A að ráðuneytið túlki 13. gr. laga nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, of þröngt og veiti aðeins leyfi til sérstakra tilgreindra verkefna en ekki til rannsókna í ákveðinn tíma. Jafnframt telur A að það hafi ekki verið hlutverk Hafrannsóknastofnunarinnar að leggja í umsögn sinni mat á hvort tiltekið rannsóknarverkefni sé gott eða slæmt heldur hafi stofnunin átt að leggja mat á hæfi rannsóknaraðila til að framkvæma þá rannsókn sem umsóknin laut að.

Kvörtun A beinist hins vegar að því að honum hafi verið synjað um „að veiða fisk utan aflakvóta í rannsóknarskyni“ með sama hætti og Hafrannsóknastofnunin geri. Bendir A á að Hafrannsóknastofnunin veiði fisk án þess að hafa til þess aflamark og selji afla veiddan í rannsóknarskyni til að standa straum af kostnaði við rannsóknir.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 27. júní 2001.

II.

Málavextir eru þeir að með bréfi, dags. 10. júní 1998, sótti A um leyfi sjávarútvegsráðherra til fiskifræðilegra rannsókna. Í bréfinu segir m.a:

„Undirritaður vísar til bréfs ráðuneytisins frá 29. desember 1997 [...], og sækir hér með um leyfi til þess verkefnis sem skilgreint er hér að neðan. Sótt er um leyfi til þess að veiða þorsk í rannsóknarskyni utan kvóta og á sama grundvelli og Hafrannsóknastofnunin hvað varðar hluti eins og notkun veiðarfæra, meðferð og ráðstöfun afla.“

Þá fjallaði A í beiðni sinni um þann tilgang rannsóknanna að kanna staðbundna þorskstofna á grunnslóð við Vestfirði. Lýsti hann auk þess ætluðum rannsóknum nánar og í hverju þær myndu felast.

Í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins til A, dags. 23. júní 1998, segir m.a:

„Samkvæmt 13. gr. laga nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands er aðeins heimilt að veita tímabundin leyfi til veiðitilrauna og annarra vísindalegra rannsókna í fiskveiðilandhelgi Íslands. Enn fremur eru slík leyfi háð ýmsum öðrum skilyrðum.

Til þess að ráðuneytið geti tekið afstöðu til umsóknar yðar þurfa að liggja fyrir nánari upplýsingar um hvernig fyrirhugað sé að haga tilraununum. Má þar nefna hversu mikið þurfi að veiða, hvenær tilraunirnar fari fram og hvað langan tíma þær taka, hvaða veiðarfæri verði notuð og hvaða skip komi til með að stunda tilraunaveiðarnar.

Þegar ofangreindar upplýsingar liggja fyrir og að fengnu áliti Hafrannsóknastofnunarinnar mun ráðuneytið taka afstöðu til umsóknar yðar.“

Í svari A til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 26. júlí 1998, segir m.a:

„Áætlun gerir ráð fyrir að safna gögnum seinni hluta ágúst eða í byrjun september n.k. Gert er ráð fyrir að gagnasöfnun taki 4-7 daga.

Bátarnir [X] og [Y] verða notaðir til að afla sýna, [X] verður með snurvoð með 80 mm möskva í poka, [Y] er handfærabátur. Einungis verður unnið á einum bát í einu.

Ekki er hægt að segja fyrir um afla, en þess má geta að dagsafli hjá snurvoðabáti af þessari stærð getur orðið 4-6 tonn á dag á fiskiríi.

Gert er ráð fyrir að afli standi undir hluta rannsóknarkostnaðar.“

Sjávarútvegsráðuneytið óskaði eftir umsögn Hafrannsóknastofnunarinnar um erindi A með bréfi, dags. 30. júlí 1998. Í umsögn stofnunarinnar, dags. 21. september 1998, segir meðal annars svo:

„[...]

Niðurstaða

Til þess að Sjávarútvegsráðuneytinu sé kleift að afgreiða jákvætt erindi af því tagi sem hér um ræðir, þurfa að liggja sterk rök að baki. Eðlilegt virðist að gera þær kröfur að viðkomandi rannsókn sé nauðsynleg m.t.t. nýtingar og verndar auðlindarinnar, þ.e. að hún standist bestu vísindalegu kröfur, og sé framkvæmanleg samkvæmt þar að lútandi áætlun.

Ekki verður séð að rannsókn þessi geti talist nauðsynleg m.t.t. ráðgjafar um veiðistjórnun þó nokkuð erfitt hafi verið að leggja nákvæmt vísindalegt mat á umsóknina. Hafrannsóknastofnunin lýsir sig hins vegar reiðubúna til áframhaldandi samstarfs um þá þætti sem hér hafa verið til umfjöllunar enda sá gagnagrunnur sem til er á stofnuninni mun líklegri til að veita þær upplýsingar sem óskað er eftir en sú takmarkaða rannsókn sem gerð hefur verið tillaga um.“

A ítrekaði umsókn sína með bréfum, dags. 21. ágúst og 14. september 1998. Í svari sjávarútvegsráðuneytisins til A, dags. 23. október 1998, segir m.a:

„Samkvæmt 13. gr. laga nr. 79/19[97], um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, getur ráðherra, að fengnu áliti Hafrannsóknastofnunarinnar veitt tímabundnar heimildir til veiðitilrauna og annarra vísindalegra rannsókna í fiskveiðilandhelgi Íslands og skulu þær rannsóknir að jafnaði fara fram undir eftirliti Hafrannsóknastofnunarinnar, Landhelgisgæslunnar eða Fiskistofu. Í greininni segir enn fremur að verði því ekki við komið að hafa sérstakan eftirlitsmann um borð í því skipi, sem heimild fær skal heimildin veitt með því skilyrði, að Hafrannsóknastofnunin fái nákvæmar upplýsingar um niðurstöður þessara tilrauna eða rannsókna. Loks segir að heimilt sé að ákveða að leyfishafi skuli greiða allan kostnað sem leiði af veru eftirlitsmanns um borð í skipinu.

Samkvæmt ofangreindu óskaði ráðuneytið eftir áliti Hafrannsóknastofnunarinnar um umsókn yðar og fylgir hér með ljósrit af umsögn stofnunarinnar dags. 21. október 1998. Í niðurstöðu álitsins kemur fram að Hafrannsóknastofnunin lýsir sig reiðubúna til áframhaldandi samstarfs um þá þætti sem til umfjöllunar eru enda sé sá gagnagrunnur sem til sé á stofnuninni mun líklegri til að veita þær upplýsingar sem þér óskið eftir en sú takmarkaða rannsókn sem þér lýsið í umsókn yðar.

Teljið þér hins vegar ástæðu til þess að afla gagna, sem ekki liggja fyrir á Hafrannsóknastofnuninni, getur ráðuneytið fallist á að veita yður leyfi til sjálfstæðra rannsókna, sem yrðu þá háðar eftirfarandi skilyrðum og takmörkunum, sbr. 13. gr. laga nr. 79/1997:

1. Verði talin nauðsyn á því að nota veiðarfæri með minni möskvastærð en almennt er heimilað að nota eða taka sýni á svæðum þar sem viðkomandi veiðar eru bannaðar, verði eftirlitsmaður frá einhverjum eftirlitsaðila, sbr. 13. gr., um borð í viðkomandi skipi.

2. Hafrannsóknastofnunin fái nákvæmar upplýsingar um niðurstöðu rannsókna yðar þá þær liggja fyrir.

Ráðuneytið hafnar hins vegar beiðni yðar um að sá fiskur sem fæst við öflun nýrra gagna reiknist ekki til aflaheimilda þess skips sem hann veiðir. Í þeim tilvikum þar sem öflun sýna leiðir til slíkra skemmda á fiski að hann verði ekki hæfur til vinnslu getur ráðuneytið þó fallist á að fiskurinn dragist ekki frá veiðiheimildum skipsins, enda yrði um óverulegt magn að ræða.

Ráðuneytinu er ljóst að liðinn er í ár sá tími sem þér hugðust stunda rannsóknir yðar en ýmsar ástæður hafa valdið því að mjög hefur dregist að svara umsókn yðar. Hyggist þér fara til rannsókna, eruð þér beðnir að tilkynna það ráðuneytinu þannig að unnt verði að ganga frá rannsóknarleyfi í samræmi við ofangreindar reglur.“

III.

Hinn 16. desember 1998 ritaði ég sjávarútvegsráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að sjávarútvegsráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég skýringa ráðuneytisins á því á hvaða lagagrunni það væri byggt að binda leyfi til rannsóknanna í senn því skilyrði að eftirlitsmaður væri um borð í viðkomandi skipi og að Hafrannsóknastofnunin fengi nákvæmar upplýsingar um niðurstöðu rannsókna þegar þær lægju fyrir. Einnig óskaði ég eftir því að ráðuneytið upplýsti hvort lýsing A á framkvæmd við ráðstöfun og meðferð veidds afla með tilliti til veiðiheimilda af hálfu Hafrannsóknastofnunarinnar væri rétt og þá hvort ráðuneytið teldi að munur væri á þeirri framkvæmd og þeirri heimild sem A óskaði eftir til að „veiða þorsk utan kvóta til þess að standa undir hluta rannsóknarkostnaðar“. Að lokum óskaði ég eftir upplýsingum um hvort afli sem veiddur væri við rannsóknarveiðar skv. 13. gr. laga nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, sbr. áður 15. gr. laga nr. 81/1976, drægist ávallt frá aflaheimildum þess skips sem hann veiðir.

Í svari sjávarútvegsráðuneytisins sem barst mér með bréfi, dags. 20. janúar 1999, segir meðal annars svo:

„1. Ráðuneytið telur að afgreiðsla umsóknar [A] hafi verið í samræmi við ákvæði 13. gr. laga nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Ráðuneytið leitaði [umsagnar] Hafrannsóknastofnunarinnar eins og því bar skylda til sbr. 1. málslið 13. gr. laga nr. 79/1997. Að fenginni þeirri [umsögn] tilkynnti ráðuneytið [A] að það gæti fallist á að veita honum leyfi til sjálfstæðra rannsókna sem þá yrðu háð ákvæðum 13. gr. laga [nr.] [13]/1997. Vegna þess sem fram kemur í kvörtun [A] varðandi það að leyfi séu tímabundin, þá vill ráðuneytið árétta, að ekkert er því til fyrirstöðu að leyfi til rannsókna sé gefið út til lengri tíma t.d. til eins árs í senn. Ráðuneytið hafnaði hins vegar að veita [A] heimild til að veiða þorsk utan kvóta til að standa undir rannsóknarkostnaði að hluta, sbr. svar við spurningu 3. Hjálögð eru ljósrit af þeim bréfum, sem fóru milli [A] Kristjánssonar og ráðuneytisins vegna þessa máls og umsögn Hafrannsóknastofnunarinnar, fylgiskjöl 1-8.

2. Í 13. gr. laga nr. 79/1997, segir að allar rannsóknir í fiskveiðilandhelginni skuli að jafnaði fara fram undir eftirliti Hafrannsóknastofnunarinnar, Landhelgisgæslunnar eða Fiskistofu. Verði því ekki við komið að hafa eftirlitsmann um borð skal heimild til rannsókna bundin því skilyrði, að Hafrannsóknastofnunin fái nákvæmar upplýsingar um niðurstöður rannsóknanna. Loks segir í þessari grein að heimilt skuli að ákveða að leyfishafi skuli greiða allan kostnað sem leiði af veru eftirlitsmanns um borð í rannsóknarskipi. Með öðrum orðum, ef ekki eru um borð í skipinu eftirlitsmenn þá skulu leyfishafar upplýsa niðurstöður rannsóknarinnar. Þetta ákvæði miðar að því að tryggja að Hafrannsóknastofnunin fái vitneskju um allar rannsóknir sem fara fram innan fiskveiðilandhelgi Íslands.

Í bréfi ráðuneytisins frá 23. október 1998 var í 1. tl áréttað að leyfi yrði veitt með því skilyrði, að eftirlitsmaður yrði um borð í skipinu, færu veiðar fram með öðrum veiðarfærum en almennt er heimilað að nota eða á svæðum þar sem viðkomandi veiðar væru almennt bannaðar. Hér er um að ræða veiðar sem skaðlegar geta verið og þykir því nauðsyn bera til að þær séu undir sérstöku eftirliti. Ekki kom fram í umsókn, hvort óskað væri eftir slíkri heimild en rétt þótti að árétta þetta skilyrði. Skilyrði í 2. tl. er í samræmi við ákvæði 13. gr., enda ekki talin ástæða til að hafa eftirlitsmann um borð í rannsóknarskipinu umfram það sem í 1. tl. segir.

3. Um ákvörðun heildarafla og skiptingu hans gilda ákvæði 3. gr. og 7. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða með síðari breytingum. Í þeim ákvæðum er ekki gert ráð fyrir að veitt sé leyfi til að veiða umfram settan leyfilegan heildarafla í því skyni að standa undir kostnaði við vísindalegar rannsóknir. Þrátt fyrir þetta hefur verið ákveðið, að afli skipa Hafrannsóknastofnunarinnar sé utan kvóta. Við upphaf kvótakerfis í ársbyrjun 1984 urðu nokkrar umræður um, hvort úthluta bæri Hafrannsóknastofnuninni aflamarki í einstökum fisktegundum vegna þess afla sem óhjákvæmilega fengist við veiðitilraunir og rannsóknir stofnunarinnar. Voru bæði uppi hugmyndir, að Hafrannsóknastofnunin fengi aflamark, sem miðaðist við veiðar skipanna á viðmiðunarárunum, eða stofnuninni yrði úthlutað sérstöku aflamarki, sem gæti að verulegum hluta staðið undir rekstri stofnunarinnar. Niðurstaða þessarar umræðu var sú, að heppilegast væri að sá afli sem Hafrannsóknastofnunin fengi yrði utan kvóta og hefur svo verið síðan kvótakerfið var tekið upp. Sama hefur a.m.k. hin síðari ár gilt um afla þeirra skipa, sem Hafrannsóknastofnunin hefur leigt til einstakra verkefna vegna þess að skip Hafrannsóknastofnunarinnar hafa ekki hentað til þeirra rannsókna eða unnt sé að framkvæma þær rannsóknir með ódýrari hætti þannig. Afli sem fengist hefur á leiguskipunum hefur orðið eign Hafrannsóknastofnunarinnar, sem síðan hefur greitt útgerðinni umsamið leigugjald.

Í ákvæðum III. kafla laga nr. 64/1965, um rannsóknir í þágu atvinnuveganna, sbr. lög nr. 72/1984, í 3. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum og 9.-13. gr. laga nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelginni er Hafrannsóknastofnuninni falin verkefni sem lúta að rannsóknum á auðlindum sjávar. Má í raun segja að öll nýting auðlinda hafsins hvíli á rannsóknum Hafrannsóknastofnunarinnar og tillögum hennar þar að lútandi. Tekjur, sem fást fyrir afla, sem skip Hafrannsóknastofnunarinnar afla við vísindalegar rannsóknir og veiðitilraunir vega ekki þungt sé litið til heildargjalda vegna stofnunarinnar. Afli er nokkuð mismikill milli ára og ávallt er gert ráð fyrir nokkrum tekjum af þeim afla, þegar ákvarðanir eru teknar í fjárlögum til stofnunarinnar. Ef afli sem fæst við þessar rannsóknir væri hins vegar í kvóta er ljóst, að annað hvort yrði að úthluta skipum Hafrannsóknastofnunarinnar sérstökum aflaheimildum eða auka fjárframlög til stofnunarinnar til kaupa á aflaheimildum, sem nemur þeim tekjum sem hún hefur nú vegna afla.

Ráðuneytið telur hins vegar að ekki sé án lagaheimildar heimilt að úthluta einstaklingum sérstökum kvótum til að standa undir ákveðnum rannsóknum í fiskveiðilandhelgi Íslands.

4. Afli sem skip veiða með sérstakri heimild samkvæmt 13. gr. laga [nr. 79]/1997 dregst frá aflaheimildum viðkomandi skips, enda sé tegund sú sem veidd er í aflamarki. Áður hefur verið gerð grein fyrir því að þetta gildir ekki um þann afla, sem skip Hafrannsóknastofnunarinnar veiða. Þá má þess geta að í einhverjum tilvikum hafa erlend rannsóknarskip, sem komið hafa til loðnu- eða síldarrannsókna í fiskveiðilandhelgi Íslands, í samvinnu við Hafrannsóknastofnunina, tekið mjög óverulegt magn sem sýni, sem ekki reiknast til kvóta eðli máls samkvæmt.

Þá vill ráðuneytið koma því fram, að síðan 1985 hefur á vegum Hafrannsóknastofnunarinnar farið fram svonefnt „togararall“ á hverju vori. Hefur Hafrannsóknastofnunin tekið 5 togara á leigu í allt að þrjár vikur. Leiga fyrir þessi skip hefur að mestu verið greidd í peningum en auk þess hafa skipin fengið nokkurn kvóta sem greiðslu. Ástæðan fyrir þessu á sínum tíma var að með öðrum hætti var Hafrannsóknastofnuninni ókleift vegna fjárskorts að fara til þessara rannsókna, sem reynst hafa mjög mikilvægar til mats á ástandi fiskistofnanna. Greiðsla í aflaheimildum hefur farið minnkandi.“

Með bréfi, dags. 21. janúar 1999, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf sjávarútvegsráðuneytisins. Athugasemdir hans af því tilefni bárust mér með bréfi, dags. 27. janúar 1999.

IV.

1.

Athugasemdir A í kvörtun hans til mín vegna afgreiðslu sjávarútvegsráðuneytisins á umsókn hans og skilyrða sem ráðuneytið setti í bréfi sínu lúta sérstaklega að mati á því verkefni sem sótt var um. Í fyrsta lagi telur A að ráðuneytið túlki 13. gr. laga nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, þröngt og hafi það ákveðið að veita aðeins leyfi í sérstök tilgreind verkefni. Þetta þýði, eins og A segir í kvörtun sinni, að sækja þurfi um í hvert sinn sem ætlunin er að gera eitthvað (smáræði). Ég skil athugasemdir A í kvörtuninni svo að hann telji að vegna orðalags 13. gr. um að veita megi tímabundnar heimildir skuli rannsóknarleyfi veitt sem gildi í ákveðinn tíma.

Af þessu tilefni tek ég fram að umsókn A til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 10. júní 1998, hljóðaði svo að sótt væri um „leyfi til þess verkefnis sem skilgreint er hér að neðan“ og er verkefninu síðan lýst í umsókninni. Nánari lýsing á framkvæmd þess kom síðan fram í bréfi A til ráðuneytisins, dags. 26. júlí 1998. Ég tel því ljóst að umsókn A hljóðaði um leyfi til þess að framkvæma tiltekna rannsókn. Ég fæ því ekki séð að tilefni hafi verið til annars en að meðferð umsagnaraðila og ráðuneytisins á málinu og afgreiðsla þess miðaðist við það verkefni sem lýst var í umsókninni. Það leiðir síðan af ákvæðum 13. gr. laga nr. 79/1997 að leyfi samkvæmt greininni átti að vera tímabundið. Í bréfi ráðuneytisins til A, dags. 23. október 1998, kemur hins vegar ekki fram við hvaða tíma leyfið ætti að miðast en ætla verður í samræmi við niðurlag bréfsins að ákvæði þar um hafi átt að koma fram í rannsóknarleyfi sem gengið yrði frá síðar. Ég tel því ekki tilefni til að fjalla frekar um þetta atriði í kvörtun A.

2.

Í kvörtun sinni til mín gerði A athugasemdir við umsögn Hafrannsóknastofnunarinnar og lýsti þeirri skoðun sinni að það ætti að vera hlutverk stofnunarinnar að meta hæfi rannsóknaraðila til að framkvæma rannsóknir en að það væri ekki verkefni stofnunarinnar að leggja mat á hvort tiltekið verkefni væri gott eða slæmt. Eðli rannsókna væri ekki þannig. Það væri þannig ekki eðlilegt að ríkisstofnun sem hefði hagsmuna að gæta, eins og segir í kvörtuninni, réði því hvort einkaaðili fengi að stunda rannsóknir eða tilraunir og stjórna þar með hvað væri rannsakað eða ekki rannsakað. Slíkt minnti óneitanlega á ritskoðun.

Samkvæmt 13. gr. laga nr. 79/1997 er það lögbundið að ráðherra skuli leita álits Hafrannsóknastofnunarinnar áður en hann veitir leyfi til veiðitilrauna og annarra vísindalegra rannsókna í fiskveiðilandhelgi Íslands. Í ákvæðinu er ekki mælt fyrir um að hverju umsögn Hafrannsóknastofnunarinnar skuli beinast og leiðbeiningu um það atriði er heldur ekki að finna í lögskýringargögnum. Niðurstaða sú sem fram kemur í umsögn Hafrannsóknastofnunarinnar í tilefni af umsókn á framangreindum grundvelli er ekki bindandi fyrir ráðherra. Sem ríkisstofnun ber Hafrannsóknastofnunin því að haga umsögn sinni vegna umsókna samkvæmt 13. gr. laga nr. 79/1997 í samræmi við það hlutverk sem stofnuninni er fengið með lögum.

Í 17. gr. laga nr. 64/1965, um rannsóknir í þágu atvinnuveganna með síðari breytingum, er lýst markmiðum Hafrannsóknastofnunarinnar. Þá eru stofnuninni fengin tiltekin verkefni með lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, og lögum nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Af stöðu Hafrannsóknastofnunarinnar lögum samkvæmt má ráða að henni sé sem lögbundnum álitsgjafa, sem hefur sérfræðiþekkingu og reynslu á umræddu sviði, ætlað að leggja hlutlæg og sérfræðileg sjónarmið til grundvallar umsögnum sínum um leyfi til vísindarannsókna samkvæmt 13. gr. laga nr. 79/1997. Umsögninni er ætlað að vera sérfræðilegt álit fyrir sjávarútvegsráðherra þegar hann tekur ákvörðun um hvort leyfi skuli veitt. Vegna þess atriðis sem A gerir athugasemd við í kvörtun sinni bendi ég á að eins og áður hefur komið fram laut umsókn hans til sjávarútvegsráðuneytisins að tilteknu verkefni. Ég fæ því ekki séð að það sé tilefni til þess að ég fjalli frekar um umsögn Hafrannsóknastofnunarinnar að þessu leyti. Það er hins vegar rétt að huga að því með hvaða hætti sjávarútvegsráðuneytið byggði afgreiðslu sína á umsókn A á umsögn stofnunarinnar.

Ráðuneytið lýsti því í bréfi sínu til A að það hefði í samræmi við lög leitað eftir umsögn Hafrannsóknastofnunarinnar og fylgdi hún með bréfinu til A. Þá var tekið upp í bréf ráðuneytisins að í umsögninni kæmi fram að Hafrannsóknastofnunin lýsti sig reiðubúna til áframhaldandi samstarfs um þá þætti sem til umfjöllunar væru „enda [væri] sá gagnagrunnur sem til sé á stofnuninni mun líklegri til að veita þær upplýsingar sem [A óskaði] eftir en sú takmarkaða rannsókn sem [A lýsti] í umsókn [sinni]“. Síðan segir í bréfi ráðuneytisins að telji A hins vegar ástæðu til þess að afla gagna, sem ekki liggi fyrir hjá Hafrannsóknastofnuninni, gæti ráðuneytið fallist á að veita honum leyfi til sjálfstæðra rannsókna með tilteknum skilyrðum sem ég mun víkja að hér síðar.

Efni framangreinds bréfs sjávarútvegsráðuneytisins er ekki að öllu leyti skýrt um það hvaða áhrif hugsanleg tilvist gagna hjá Hafrannsóknastofnuninni eigi að hafa á möguleika A til að nota það leyfi sem hann fékk. Það orðalag að telji A „hins vegar ástæðu til þess að afla gagna, sem ekki liggja fyrir á Hafrannsóknastofnuninni“, geti ráðuneytið fallist á að veita A leyfi til sjálfstæðra rannsókna, bendir til þess að á þeim tíma sem leyfið var veitt hafi það af hálfu ráðuneytisins verið skilyrt við það að rannsókn A næði ekki til öflunar upplýsinga sem fá mætti úr gögnum sem þegar lægju fyrir í gagnagrunni hjá Hafrannsóknastofnuninni. Í skýringum ráðuneytisins til mín vegna kvörtunar A, sbr. bréf, dags. 20. janúar 1999, kemur fram sú afstaða ráðuneytisins að það hafi að fenginni umsögn Hafrannsóknastofnunarinnar tilkynnt A að það gæti fallist á að veita honum leyfi til sjálfstæðra rannsókna sem þá yrðu háð ákvæðum 13. gr. laga nr. 79/1997 en ekki er vikið sérstaklega að framangreindu atriði.

Ég tek fram af þessu tilefni að ekki verður að mínu áliti dregin sú ályktun af ákvæði 13. gr. laga nr. 79/1997 að heimild ráðherra til að veita leyfi til veiðitilrauna og rannsókna samkvæmt þeirri grein takmarkist við að þær upplýsingar og gögn sem umsækjandi áformar að afla liggi ekki fyrir hjá Hafrannsóknastofnuninni. Eftir stendur þá það álitaefni hvort og í hvaða mæli ráðherra sé almennt heimilt að binda leyfi samkvæmt greininni slíku skilyrði. Rétt er hér einnig að vekja athygli á eftirfarandi sjónarmiðum sem fram koma í umsögn Hafrannsóknastofnunarinnar þar sem fram kemur það viðhorf stofnunarinnar að túlka beri það þröngt hvenær veita eigi leyfi til rannsókna samkvæmt 13. gr. laga nr. 79/1997. Í umsögninni segir meðal annars svo:

„Til þess að Sjávarútvegsráðuneytinu sé kleift að afgreiða jákvætt erindi af því tagi sem hér um ræðir, þurfa að liggja sterk rök að baki. Eðlilegt virðist að gera þær kröfur að viðkomandi rannsókn sé nauðsynleg m.t.t. nýtingar og verndar auðlindarinnar, þ.e. að hún standist bestu vísindalegu kröfur, og sé framkvæmanleg samkvæmt þar að lútandi áætlun.“

Samkvæmt ákvæði 13. gr. laga nr. 79/1997 er sjávarútvegsráðherra að fenginni umsögn Hafrannsóknastofnunarinnar heimilt að veita tímabundnar heimildir til vísindalegra rannsókna í fiskveiðilandhelgi Íslands. Þau skilyrði sem ákvæðið setur um heimild til framkvæmdar slíkra rannsókna eru í fyrsta lagi að þær séu tímabundnar. Í öðru lagi skulu þær að jafnaði fara fram undir eftirliti Hafrannsóknastofnunarinnar, Landhelgisgæslunnar eða Fiskistofu. Í þriðja lagi skal, ef því verður ekki við komið að hafa sérstakan eftirlitsmann um borð í hlutaðeigandi skipi, veita slíka heimild með því skilyrði að Hafrannsóknastofnunin fái nákvæmar upplýsingar um niðurstöður tilraunanna eða rannsóknanna. Loks er sjávarútvegsráðherra heimilt að ákveða að leyfishafi skuli greiða allan kostnað sem leiðir af veru eftirlitsmanns um borð í skipinu.

Í ljósi þess að ofangreint ákvæði 13 gr. laga nr. 79/1997 mælir fyrir um heimild sjávarútvegsráðherra til að leyfa vísindalegar rannsóknir verður samkvæmt meginreglum stjórnsýsluréttar að leggja til grundvallar að ráðuneytið geti lagt mat á slíkar umsóknir og sett skilyrði fyrir veitingu slíkra leyfa umfram þau sem fram koma í ákvæðinu enda séu þau málefnaleg og í eðlilegu samhengi við rannsóknina. Þar sem ákvörðun um veitingu eða synjun leyfis er stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, er mat ráðherra ekki frjálst að öllu leyti heldur er hann bundinn af almennum reglum stjórnsýslulaga sem og af öðrum skráðum og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins. Til þessara reglna verður að líta við mat á því hvort skilyrði ráðuneytisins fyrir veitingu rannsóknarleyfis sé lögmætt eða byggt á málefnalegum sjónarmiðum.

Samkvæmt 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 13. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, er öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa og verða skorður ekki settar á atvinnufrelsi manna nema með lögum enda krefjist almannahagsmunir þess. Vísindarannsóknir af hálfu aðila sem hefur þær að atvinnu sinni falla þarna undir. Ég bendi jafnframt á að ákvæði 73. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 11. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, mælir í 2. mgr. fyrir um rétt manna til að láta í ljós hugsanir sínar. Um nánara inntak ákvæðisins segir svo í athugasemdum við ákvæði 2. mgr. 11. gr. frumvarps þess er varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995:

„Við athugun á ákvæðum um tjáningarfrelsi í mannréttindasáttmála Evrópu og alþjóðasamningi um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi má sjá nokkuð annan blæ á orðalaginu að þessu leyti. Þannig segir í upphafi 1. mgr. 10. gr. mannréttindasáttmálans að sérhver maður eigi rétt til tjáningarfrelsis, en tekið er síðan fram að sá réttur nái m.a. einnig til frelsis til að taka við og skila áfram upplýsingum og hugmyndum. Í 2. mgr. 19. gr. alþjóðasamningsins um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi segir í byrjun að allir skuli eiga rétt til að láta í ljós skoðanir sínar, en í kjölfarið er tekið fram að í þessum rétti felist frelsi til að leita, taka við og miðla vitneskju og hugmyndum. Þegar að er gáð má þó sjá að í raun er ekki svo stórfelldur munur á 2. mgr. 11. gr. frumvarpsins og þessum ákvæðum því samkvæmt þeim telst réttur manna til að taka við upplýsingum, vitneskju eða hugmyndum frá öðrum og miðla slíku síðan áfram aðeins vera hluti af tjáningarfrelsinu. Má ganga út frá að þessir nánar skilgreindu þættir tjáningarfrelsis felist einnig í 2. mgr. 11. gr. frumvarpsins þótt þeir séu ekki taldir þar upp með sambærilegum hætti og í áðurnefndum ákvæðum alþjóðasamninga, enda er almennt ekki gengið jafnlangt í greinum frumvarpsins og gert er í samningunum í viðleitni til að skilgreina til hlítar einstök hugtök.“ (Alþt. A-deild 1994-1995, bls. 2104.)

Að mínu áliti er þannig ljóst að þrátt fyrir að 2. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 11. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, taki samkvæmt orðanna hljóðan aðeins til réttar manna til að tjá hugsanir sínar felst einnig í því réttur til að leita, taka við og miðla vitneskju og hugmyndum. Mikilvægur þáttur tjáningarfrelsisins er því frelsi til þekkingaröflunar og vísindarannsókna sem er samkvæmt framansögðu verndað af ákvæði 2. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar. Verða því ekki settar skorður nema með þeim skilyrðum sem fram koma í 3. mgr. 73. gr., þ.e. með lögum í þágu allsherjarreglu eða öryggis ríkisins, til verndar heilsu eða siðgæði manna eða vegna réttinda eða mannorðs annarra enda teljist þær nauðsynlegar og samrýmist lýðræðishefðum. Ég bendi jafnframt á að þegar um er að ræða svið sem frelsisréttindi stjórnarskrárinnar taka til hvílir sú skylda á stjórnvöldum er þau taka matskenndar ákvarðanir að leggja sem minnstar hindranir í veg fyrir að borgararnir geti nýtt sér þessi réttindi í athöfnum sínum. (Sjá hér meðal annars Bent Christensen: Forvaltningsret. Opgaver. Hjemmel. Organisation. Kh. 1997. bls. 161-162.) Í þessu felst að ríkar ástæður verða að liggja að baki takmörkunum á frelsi einstaklinga til að stunda vísindalegar rannsóknir.

Í tilviki veiðitilrauna og annarra vísindalegra rannsókna á sjávardýrum og fiskum í fiskveiðilandhelginni leikast á sjónarmið annars vegar um vísindafrelsi og upplýsingaöflun þannig að stjórnarskrárverndað tjáningarfrelsi manna verði ekki takmarkað umfram leyfileg mörk og hins vegar að rannsóknirnar beinast að takmarkaðri auðlind þar sem þörf getur verið á að setja því skorður í hvaða mæli gengið er á einstakar tegundir. Enda þótt það kunni að vera í þágu sjónarmiða um verndun takmarkaðrar auðlindar að sjávarútvegsráðherra ákveði að áður en til rannsókna á grundvelli 13. gr. laga nr. 79/1997 komi sé gengið úr skugga um hvort fyrir hendi séu hjá opinberum aðilum nauðsynlegar upplýsingar sem umsækjandi getur fengið aðgang að tel ég að án sérstakrar lagaheimildar verði að fara mjög varlega í að beita slíku skilyrði. Þar gangi þau réttindi einstaklinga sem varin eru af stjórnarskránni framar. Ég tel að hið sama eigi við um þá þröngu túlkun á heimildinni til að veita leyfi samkvæmt 13. gr. laga nr. 79/1997 sem fram kemur í umsögn Hafrannsóknastofnunarinnar í því máli sem hér er fjallað um og áður hefur verið vitnað til.

Eins og ég hef rakið hér að framan er orðalag bréfs ráðuneytisins til A frá 23. október 1998 með þeim hætti að þar hafi það skilyrði verið sett að A væri heimilt að afla gagna „sem ekki liggja fyrir á Hafrannsóknastofnuninni“. Með öðrum orðum verður að líta svo á að honum hafi verið synjað um leyfi til að stunda umbeðnar rannsóknir í þeim mæli sem hann gat aflað viðkomandi upplýsinga úr gagnagrunni Hafrannsóknastofnunarinnar án þess að það væri tilgreint nánar. Í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef lýst hér að framan um lagagrundvöll leyfisveitingar samkvæmt 13. gr. laga nr. 79/1997, og þeirra áhrifa sem ég tel að ofangreind stjórnarskrárákvæði hafi á beitingu þess í einstökum tilvikum, tel ég að sjávarútvegsráðuneytið hafi ekki sýnt fram á að þetta skilyrði hafi verið nauðsynlegt eða lögum samkvæmt. Í þessu sambandi legg ég áherslu á að í mati á þýðingu meginreglu 2. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar fyrir úrlausn um lögmæti ákvörðunar sjávarútvegsráðuneytisins í máli A, og beitingar þess á ákvæði 13. gr. laga nr. 79/1997 af því tilefni, verður sérstaklega að hafa í huga sjónarmið um meðalhóf, sbr. einnig 12. gr. stjórnsýslulaga, við afmörkun á því hvort umrædd takmörkun á vísindafrelsi A, sem að mínu áliti fólst í ákvörðun ráðuneytisins, var nauðsynleg í merkingu undantekningarákvæðis 3. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar.

3.

Í ákvörðun sinni í máli A kvað sjávarútvegsráðuneytið á um veru eftirlitsmanns við ákveðnar aðstæður og upplýsingagjöf A til Hafrannsóknarstofnunarinnar um niðurstöður rannsóknanna. Með tilliti til þeirra skýringa ráðuneytisins sem fram koma í 2. tölulið bréfs þess til mín, dags. 20. janúar 1999, tel ég ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu við þessi atriði í ákvörðun ráðuneytisins enda er þar um að ræða skilyrði sem eru í samræmi við ákvæði laga. Þá verður að leggja til grundvallar að skilyrðið um upplýsingagjöf til Hafrannsóknastofnunarinnar eigi í samræmi við ákvæði 13. gr. laga nr. 79/1997 aðeins við þegar ekki hefur verið sérstakur eftirlitsmaður um borð í viðkomandi skipi.

4.

Í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 23. október 1998, var beiðni A um heimild til að veiða þorsk utan aflamarks til að standa undir hluta rannsóknarkostnaðar hafnað. Ráðuneytið heimilaði þó að óverulegt magn fisks, sem vegna skemmda yrði ekki hæft til vinnslu, yrði ekki dregið frá aflaheimildunum. Í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 20. janúar 1999, kom fram að það teldi ekki heimilt án lagaheimildar „að úthluta einstaklingum sérstökum kvótum til að standa undir ákveðnum rannsóknum í fiskveiðilandhelgi Íslands“. Þannig skuli sá afli sem skip veiða með sérstakri heimild samkvæmt 13. gr. laga nr. 79/1997 dragast „frá aflaheimildum viðkomandi skips, enda sé tegund sú sem veidd er í aflamarki“.

Í lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum er fjallað um rétt fiskiskipa til að stunda fiskveiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, úthlutun aflaheimilda og nýtingu þeirra. Í 1. mgr. 3. gr. laganna segir:

„Sjávarútvegsráðherra skal, að fengnum tillögum Hafrannsóknastofnunarinnar, ákveða með reglugerð þann heildarafla sem veiða má á ákveðnu tímabili eða vertíð úr þeim einstökum nytjastofnum við Ísland sem nauðsynlegt er talið að takmarka veiðar á. Heimildir til veiða samkvæmt lögum þessum skulu miðast við það magn“.

Veiðiheimildum á þeim tegundum sem heildarafli er takmarkaður af skal úthlutað til einstakra skipa, sbr. 2. mgr. 7. gr. sömu laga, og skal hverju skipi úthlutað tiltekinni hlutdeild af leyfðum heildarafla tegundarinnar. Nefnist það aflahlutdeild skips. Sú hlutdeild sem þannig kemur í hlut skips á hverju fiskveiðiári nefnist aflamark. Án slíkra veiðiheimilda er skipum ekki heimil veiði úr þeim nytjastofnum sem sæta takmörkun heildarafla.

Í framangreindum ákvæðum, öðrum ákvæðum laga nr. 38/1990 eða athugasemdum með frumvarpi til þeirra laga, er ekki að finna heimild eða ráðagerðir um að leyfa veiðar umfram settan leyfilegan heildarafla eða umfram aflahlutdeild skipa í þágu vísindalegra rannsókna. Rétt er þó að taka fram að þótt tiltekin ákvæði laganna miðist við veiðar í atvinnuskyni hafa í lögum nr. 38/1990 verið sett sérstök ákvæði um tómstundaveiðar til eigin neyslu og um veiði á sjóstangaveiðimótum, sbr. nú 6. gr. a. Bendir þetta til þess að af hálfu löggjafans hafi verið litið svo á að sérstaka lagaheimild þyrfti ef afli ætti ekki að teljast til aflamarks eða annarra veiðiheimilda sem lögin kveða á um. Þá er enga vísbendingu að finna í lögum nr. 79/1997 eða athugasemdum með frumvarpi til þeirra laga um að leyfi til vísindalegra rannsókna í fiskveiðilandhelgi Íslands, sbr. 13. gr. laganna, fylgi veiðiheimildir umfram aflahlutdeild viðkomandi skips sem ætlað er til rannsóknanna.

Í samræmi við framangreint geri ég ekki athugasemd við þá niðurstöðu sjávarútvegsráðuneytisins, sem fram kemur í bréfi þess til mín, dags. 20. janúar 1999, að án lagaheimildar verði ekki úthlutað sérstökum „kvótum“ til skipa sem notuð verða á grundvelli leyfis ráðherra, sbr. 13. gr. laga nr. 79/1997, til að stunda vísindalegar rannsóknir þannig að hægt verði að selja þann afla beinlínis til að standa undir kostnaði við þær rannsóknir. Fyrir liggur hins vegar að Hafrannsóknastofnunin hefur við eigin rannsóknir veitt afla án aflamarks sem ráðstafað hefur verið til sölu. Einnig er upplýst í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins til mín að skip sem tekið hafa þátt í svonefndu „togararalli“ á vegum stofnunarinnar hafi auk peningagreiðslu fengið „nokkurn kvóta sem greiðslu“.

Í svarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins til mín segir að heppilegast hafi verið talið við upphaf kvótakerfis í ársbyrjun 1984 að sá afli sem Hafrannsóknastofnunin fengi yrði utan kvóta og hafi svo verið síðan kvótakerfið var tekið upp. Sama hafi gilt a.m.k. hin síðari ár um afla þeirra skipa sem Hafrannsóknastofnunin hefur leigt til einstakra verkefna. Hafi afli sem fengist hafi á leiguskipunum orðið eign stofnunarinnar sem síðan hafi greitt útgerðinni umsamið leigugjald. Þá segir í framangreindu bréfi ráðuneytisins:

„[...] Má í raun segja að öll nýting auðlinda hafsins hvíli á rannsóknum Hafrannsóknastofnunarinnar og tillögum hennar þar að lútandi. Tekjur, sem fást fyrir afla, sem skip Hafrannsóknastofnunarinnar afla við vísindalegar rannsóknir og veiðitilraunir vega ekki þungt sé litið til heildargjalda vegna stofnunarinnar. Afli er nokkuð mismikill milli ára og ávallt er gert ráð fyrir nokkrum tekjum af þeim afla, þegar ákvarðanir eru teknar í fjárlögum til stofnunarinnar. Ef afli sem fæst við þessar rannsóknir væri hins vegar í kvóta er ljóst, að annað hvort yrði að úthluta skipum Hafrannsóknastofnunarinnar sérstökum aflaheimildum eða auka fjárframlög til stofnunarinnar til kaupa á aflaheimildum, sem nemur þeim tekjum sem hún hefur nú vegna afla.

[...]síðan 1985 hefur á vegum Hafrannsóknastofnunarinnar farið fram svonefnt „togararall“ á hverju vori. Hefur Hafrannsóknastofnunin tekið 5 togara á leigu í allt að þrjár vikur. Leiga fyrir þessi skip hefur að mestu verið greidd í peningum en auk þess hafa skipin fengið nokkurn kvóta sem greiðslu. Ástæðan fyrir þessu á sínum tíma var að með öðrum hætti var Hafrannsóknastofnuninni ókleift vegna fjárskorts að fara til þessara rannsókna, sem reynst hafa mjög mikilvægar til mats á ástandi fiskistofnanna. Greiðsla í aflaheimildum hefur farið minnkandi.“

Í lögum eru Hafrannsóknastofnuninni falin ákveðin verkefni við að afla þekkingar um hafið og lífríki þess auk ráðgjafar við stjórnvöld sem byggist á upplýsingaöflun meðal annars um ástand fiskistofna við landið. Rannsóknir stofnunarinnar byggjast þannig á beinni lagaskyldu til að sinna rannsóknum og öflun þekkingar um hafið og lífríki þess. Til slíkra rannsókna liggur ekki sérstök ákvörðun ráðherra eins og í þeim tilvikum sem ákvæði 13. gr. laga nr. 79/1997 hljóðar um. Staða Hafrannsóknastofnunarinnar og þess sem fær leyfi samkvæmt 13. gr. laga nr. 79/1997 er því ekki sambærileg í lagalegu tilliti, sbr. skilyrði jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Ég fæ því ekki séð að lög hafi staðið til þess að sjávarútvegsráðuneytinu hafi borið eða verið heimilt að fallast á beiðni A um að sá fiskur sem veiddur yrði við rannsókn hans á grundvelli þess leyfis sem honum var veitt samkvæmt 13. gr. laga nr. 79/1997 yrði utan aflamarks þeirra báta sem veiðarnar stunduðu umfram þá undantekningu sem ráðuneytið féllst á vegna skemmda á fiski.

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, ber mér að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Við athugun mína á þessu máli hefur komið í ljós að í þágu rannsókna sinna veiðir Hafrannsóknastofnunin fisk meðal annars úr þeim stofnum sem fiskveiðistjórnun samkvæmt lögum nr. 38/1990 tekur til án þess að hafa til þess aflamark eða aðra veiðiheimild samkvæmt þeim lögum eða öðrum beinum ákvæðum í settum lögum. Með sölu þessa afla fær Hafrannsóknastofnunin tekjur til að standa að hluta undir kostnaði við rannsóknir stofnunarinnar og þess eru dæmi að skip sem leigð hafa verið til ákveðins rannsóknarverkefnis hafi „fengið nokkurn kvóta sem greiðslu“. Hvað sem líður hugsanlegu lögmæti þessarar aðstöðu bendi ég á að það er grundvallarregla í íslenskum rétti að stjórnsýslan skuli vera lögbundin. Þá kemur og til að um tekjuöflun opinberra aðila gildir sú meginregla að hún verður að byggjast á heimild í lögum. Enda þótt Hafrannsóknastofnunin taki ekki nema í undantekningartilvikum ákvarðanir sem beinast að öðrum við ráðstöfun áðurnefndrar veiði tel ég rétt að vekja athygli sjávarútvegsráðherra á því að ekki nýtur við beinna fyrirmæla í lögum um umræddar veiðar af hálfu Hafrannsóknastofnunarinnar eða aðgengi stofnunarinnar að auðlindum sjávar í þágu rannsókna hennar og að það verði tekið til athugunar að setja í lög ákvæði þar um.

Ég hef hér fyrr í þessu áliti vakið athygli á sjónarmiðum um atvinnu- og tjáningarfrelsi sem leidd eru af ákvæðum stjórnarskrárinnar og hafa þýðingu við setningu laga og töku ákvarðana stjórnvalda um vísindarannsóknir á því sviði sem hér er til umfjöllunar. Að auki koma síðan til almenn jafnræðissjónarmið og mat löggjafans á því í hvaða mæli opinberir aðilar skuli hafa sérstöðu við vísindarannsóknir meðal annars með tilliti til samkeppnisreglna. Það er því eðlilegt að mínu áliti að samhliða því að tekið verði til athugunar í hvaða mæli skuli setja í lög ákvæði um heimild Hafrannsóknastofnunarinnar til að veiða úr þeim fiskstofnum sem sæta takmörkunum, sbr. lög nr. 38/1990, og ráðstöfun þess afla að tekin verði afstaða til þess hvort rétt sé að þeir sem fá leyfi til að stunda vísindarannsóknir á nytjastofnun í fiskveiðilandhelginni, sbr. 13. gr. laga nr. 79/1997, fái í einhverjum mæli hliðstæðar heimildir eða hvort þeirra rannsóknir verði eingöngu að byggjast á því að þeir, samkvæmt núgildandi lögum, ráðstafi til þess eigin aflamarki eða semji við handhafa aflamarks um slíkar veiðar.

V.

Niðurstaða.

Með hliðsjón af því sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að sjávarútvegsráðuneytið hafi ekki sýnt fram á að ákvörðun þess, dags. 23. október 1998, um að binda leyfi A til vísindalegra rannsókna á grundvelli 13. gr. laga nr. 79/1997 því skilyrði að rannsóknir hans takmörkuðust við öflun gagna sem ekki lægju fyrir í gagnagrunni Hafrannsóknastofnunarinnar, hafi verið nauðsynleg og þannig í samræmi við lög. Eru það því tilmæli mín til sjávarútvegsráðuneytisins að það taki mál A til endurskoðunar, komi fram ósk þess efnis frá honum, og hagi þá meðferð þess í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu.

Með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, hef ég ákveðið að vekja athygli sjávarútvegsráðherra á því að ekki nýtur við beinna heimilda í lögum um veiðar í rannsóknarskyni af hálfu Hafrannsóknastofnunarinnar úr þeim tegundum sem sæta aflatakmörkunum. Tel ég því rétt að tekið verði til athugunar að setja í lög ákvæði þar um og einnig að afstaða verði tekin til þess hvort þeir sem fá leyfi til að stunda vísindarannsóknir á nytjastofnum í fiskveiðilandhelgi Íslands, sbr. 13. gr. laga nr. 79/1997, fái í einhverjum mæli hliðstæðar heimildir.

Aftur á heimasíðu